 | | Schéma: integrovaný systém nakládání s odpady. |
Pojem integrovaný systém nakládání s odpady se na počátku 21. století průběžně objevuje nejen v odborné literatuře zaměřené na odpadové hospodářství, ale rovněž v české legislativě. Přesto ani mezi odbornou veřejností nepanuje shoda na tom, jak termín přesně definovat a vykládat, případně v čem spočívá vlastní integace nakládání s odpady.
Dosavadní pokusy o definici
Opakované pokusy o definici pojmu integrovaný systém nakládání s odpady (ISNO) lze nalézt ve výsledcích výzkumných projektů SPII2f1/30/07: Výzkum integrovaného systému nakládání s odpady a nových podpůrných nástrojů pro jeho zavedení v podmínkách České republiky a starším CZ06/IB/EN/01-TL: Integrovaný přístup k regionálnímu nakládání s odpady v České republice.
První snaha o definici (převzatá ze situační zprávy k Realizačnímu programu POH ČR pro komunální odpady) hovoří o ISNO jako o „jednoduché strategii, která koordinuje sběr, využití a odstranění odpadů v celém odpadovém toku, směřující k optimální účinnosti při respektování ekonomických a environmentálních požadavků“. Alternativní pokus o definici pak zachází dále, když tvrdí, že „ISNO je funkční, environmentálně přijatelný, nákladově efektivní a sociálně akceptovatelný systém nakládání s odpady v území, který vyžaduje minimální zásahy státu, má minimální nebo žádné negativní vlivy na životní prostředí a je schopen zajistit plnění politiky odpadového hospodářství přijaté na daném území“.
Ani první, ani druhý pokus o definici však nerozvádí pojem „integrovaný“ když prakticky popisují pouze „koordinované“ systémy. Rozdíl mezi koordinací a integrací je však propastný.
Popis a širší definice pojmu
Vzhledem k nedostatečnosti předchozích pokusů o definici pojmu integrovaný systém nakládání s odpady a opakovaným nedorozuměním při užívání pojmu, rozvádí následující text podrobněji návrh skutečně integrovaného systému nakládání s odpady, tak, jak byl představen v článku [1].
Ohniskem zájmu jsou v ISNO komunální odpady a problematika nakládání s nimi, která je v ČR v kompetenci obcí, jež se tak potýkají s řadou problémů. Zdrojem inspirace pro definování termínu ISNO mohou být v řadě českých i zahraničních regionů často již několik let zavedené integrované dopravní systémy (IDS), podobně jako ISNO reprezentující spolupráci municipalit, veřejného a soukromého sektoru při zajištění služeb distribuovaných v daném územním celku ve veřejném zájmu.
Nejpokročilejší IDS na počátku 21. století fungují na základě integrace služeb poskytovaných zákazníkům-cestujícím, podepřené dvěma základními pilíři – integrací tarifní a síťovou. První z nich znamená zejména sjednocení tarifních, tj. cenových ale i jiných smluvních podmínek mezi zákazníkem a libovolným provozujícím subjektem v systému (zjednodušeně řečeno všichni dopravci uznávají stejné jízdenky a podmínky přepravy). Síťová (obecněji lépe vyjádřeno technologická) integrace pak spočívá ve vzájemném provázání nabízených služeb, rozdělení kompetencí zúčastněných subjektů a z něj vyplývajícím snížení nedostatků způsobených příliš vyhroceným konkurenčním bojem a naopak synergickým využitím uvolněných kapacit ke zkvalitnění služeb.
Optický dojem, který může integrace síťových procesů podobného typu vyvolat, totiž že odbouráním konkurence „v terénu“ dojde ke snížení úrovně služeb a zvýšení cen, je neopodstatněný zejména z důvodu v současnosti již značně rozsáhlé regulace podobných služeb ze strany samosprávy dané legislativou, která byla vynucena neuspokojivými zkušenostmi z předchozího uspořádání a tedy faktické neexistence volného trhu v těchto oblastech. Konkurenční boj tlačící na zvyšování efektivity a snižování cen soukromoprávních subjektů zúčastněných v integrovaných systémech se tak soustřeďuje na podání nejvýhodnějších nabídek ve veřejných zakázkách při udělování licencí k provozu jednotlivých částí systému, podle jejichž výsledků jsou roz-dělovány kompetence k jeho provozu, nikoliv na konečný boj o každého jednoho zá-kazníka.
Dobré zkušenosti s IDS v téměř všech krajích ČR vedly během posledního desetiletí nejen k jejich masivnímu rozšíření a relativní oblíbenosti na straně klientů – cestujících, ale také k motivaci autora článku nastínit podobný koncept v oblasti odpado-vého hospodářství, které je svým charakterem veřejné dopravě poměrně blízké.
Koordinátor
Pro ISNO v nabízeném pojetí je fundamentální role koordinátora – osoby, na kterou delegují jednotlivé samosprávné celky své pravomoci a kterou pověřují vykonáváním svěřených povinností. Podoba koordinátora systému je také největší odlišností ISNO od IDS, kde je udílení licencí na provoz linek veřejné osobní dopravy v kompetenci krajských úřadů. Naproti tomu zákon č. 185/2001 Sb. o odpadech v § 17 odst. 2 a 3 ukládá povinnost zajistit nakládání s komunálním odpadem (KO) a určit jeho podobu obci, která je tak nejdůležitějším subjektem v procesu nakládání s KO vůbec; další povinnosti a kompetence pak zákon o odpadech přenáší na úřady obcí s rozšířenou působností (ORP) (např. povolování „malých zařízení“ pro nakládání s biologicky rozložitelným odpadem (BRO), zařazování odpadů dle katalogu, kontrola přeprav nebezpečných odpadů aj.) a procesů v odpadovém hospodářství se účastní také kraj. Je proto žádoucí, aby osoba koordinátora byla zřízena v součinnosti všech zúčastněných institucí samosprávy.
Osoba koordinátora se zabývá řízením provozu a finančních toků uvnitř systému, optimalizuje ISNO za využití moderních metod a technologií (pro ISNO je např. vhodné použití metody LCA jako rozhodovacího nástroje o podobě nakládání s jednotlivými toky odpadů [3]) tak, aby bylo dosaženo co nejvyššího stupně naplnění environmentálních požadavků a současně potřeb jednotlivých obcí do systému zapojených. Přestože je možné, aby koordinátor sám byl provozovatelem některých zařízení nebo služeb, z hlediska efektivnosti může být výhodnější model, kdy je koordinátor pouze nezávislou autoritou, která vůbec nenakládá s odpadem, a konkrétní činnosti OH jsou zadávány (soukromým) odborným společnostem.
Právní forma osoby koordinátora není ve vztahu k fungování systému striktně určena, může se jednat o akciovou společnost, jejímiž akcionáři budou jednotlivé zapojené obce a případně kraj, o společnost s ručením omezeným, ve které obce mohou vystupovat jako podílníci, možné jsou ale i další formy (účelový svazek obcí, neziskové společnosti aj.). Podstatné je smluvní ošetření zapojení jednotlivých obcí do systému, které musí přesně definovat pravomoci koordinátora, částky, které budou obce platit za provoz OH a mechanizmus řízení koordinátora (hlasování obcí, právo veta aj.). Již při zakládání osoby koordinátora je nutné připravit smluvní vztahy tak, aby do ISNO mohly v budoucnosti vstupovat další obce a naopak některé obce ze systému vystoupit. V takovém případě však může dojít k narušení významných synergických efektů a smyslu celého systému, proto je třeba mu v maximální možné míře předcházet.
Koordinátor, jako ústřední orgán celého systému, zřízený samosprávnými subjekty, přebírá povinnosti i kompetence zúčastněných stran tak, aby došlo ke zefektivnění a skutečné integraci všech činností souvisejících s OH v daném území. Zákon o odpadech striktně přiřazuje rozhodovací pravomoci a úkony obcím, podle §35a odst. 1 zákona o obcích nicméně obec může pro výkon samostatné působnosti zakládat a zřizovat právnické osoby a organizační složky obce, pokud zákon nestanoví jinak. Lze tedy koordinátora považovat za právnickou osobu zřízenou za účelem výkonu samostatné působnosti obcí zapojených do systému, který může pro obce zajišťovat zákonné povinnosti.
V opačném případě, pokud by nebyl koordinátor považován za právnickou osobu zřízenou za účelem výkonu samostatné působnosti obcí, mohou obce, ORP a kraj sice koordinátora pověřit zpracováváním různých činností v OH, na druhou stranu však musí vlastní výkon správy provádět samy a tedy současně pro koordinátora (v souladu s uzavřenou smlouvou) zajišťují ze zákona povinné činnosti (např. výběr poplatků, vydávání vyhlášek a povolení apod.). Navržené kompetence koordinátora jsou popsány v následujícím výčtu:
- Koordinátor ISNO rozhoduje o výši a druhu poplatku za komunální odpad (v roce 2014 existují tři formy výběru poplatku, jehož výše je omezena zákonem o odpadech [2]). Záleží na právní úpravě, zda je koordinátor oprávněn tento poplatek přímo vybírat nebo předává tuto povinnost zpět obcím, které poplatky vybírají a finanční prostředky poukazují koordinátorovi.
- Koordinátor vyhlašuje výběrová řízení na provozování jednotlivých činností v rámci ISNO po omezenou dobu (řádově několika let) takovým způsobem, aby na sebe jednotlivé činnosti logicky navazovaly a tvořily dohromady efektivní a výkonný celek (svoz odpadu po logisticky vhodných trasách, využití a skládkování odpadu, provoz překladišť a deponií, sběr různých odpadových toků, nákup nádob, optimalizace vzhledem k obalovým společnostem, kolektivním systémům apod.).
- Koordinátor (v případě, že je zřizován krajem) uděluje souhlas k provozu či uzavření zařízení nebo nakládání s NO, resp. připravuje tyto souhlasy ke schválení krajem nebo je zamítá, omezuje a zakazuje jejich provoz a zajišťuje pro kraj plnění dalších obdobných povinností.
- Koordinátor díky svému postavení vhodně definuje potřeby regionu v souladu se zásadami soběstačnosti a blízkosti uvedenými v legislativě a rozhodne o potřebě konkrétních zařízení pro nakládání s odpadem, o jejich logistice a předpokládaném množství. Za využití modelovacích metod může efektivně zpracovávat koncepce vývoje OH v oblasti a podílet se na tvorbě plánu odpadového hospodářství kraje nebo jej přímo sestavovat.
- V případě potřeby se může koordinátor stát investorem výstavby nového zařízení nebo se jinou formou účastnit výstavby takového zařízení.
- V případě využití skládek ležících uvnitř oblasti ISNO rozhoduje na základě smlouvy (pokud není v době vstupu obce do ISNO rozhodnuto jinak) koordinátor o využití prostředků z poplatků za ukládání odpadů na tuto skládku.
- Koordinátor připravuje žádosti o finanční prostředky investičního charakteru nabízené příslušnými fondy v rámci využitelných dotačních programů nebo spolupracuje se subjekty, které v oblasti takové žádosti předkládají.
- Koordinátor zaštiťuje ISNO z hlediska informování veřejnosti, osvěty, propagace a komunikace s obyvateli dotčeného území. Řídí a usměrňuje informační kampaně, pořádá akce s odpadovou tematikou, nabízí možnost snadno vyhledat nejbližší zařízení pro konkrétní potřebu, případně další služby občanům a firmám v oblasti.
- Pro potřeby řízení OH v oblasti může koordinátor využít informační a komunikační služby sloužící k evidenci, kontrole, predikci a řízení procesů OH v rámci ISNO. Vítanou součástí telematických služeb může být vybudování informačního systému sloužícího jak subjektům zapojeným přímo do systému, tak občanům.
Odborná zkušenost a silná pozice zástupce většího počtu obcí tak staví koordinátora ISNO do výrazně výhodnější role pro zadávání zakázek, výběr vhodných technologických a logistických řešení a hledání možnosti spolupráce a využití synergických řešení než v jakých se nachází současná vedení obcí a jejich starostové, kteří zvláště v menších obcích nemají dostatečné podklady a možnosti pro výběr optimálního řešení a jsou často pod tlakem svozových společností. Současně obce jako podílníci na osobě koordinátora mohou ovlivňovat jeho činnost v závislosti na podobě smlouvy o přistoupení k ISNO (právo veta, hlasování obcí a jiné rozhodovací mechanizmy).
Výhodou takto pojatého integrovaného systému je také větší počet společně užívaných zařízení v oblasti a z něj plynoucí variabilita pro případ skladování odpadů, odstávek zařízení, pohybů cen materiálově využitelných složek apod. Pomocí ekonomické integrace lze eliminovat rozdíly v cenách způsobené různou vzdáleností obcí od koncových zařízení vybudováním překladišť odpadů, pro přepravu na větší vzdálenosti a ve větších množstvích lze případně využít železniční dopravu, efektivněji vytížit třídící linky a nabízet větší objemy surovin koncovým odběratelům.
Předností integrovaného systému je však nejen zvýšení efektivity důležité z ekonomického pohledu, ale také dosažení vyššího komfortu pro zákazníky/uživatele systému, sjednocení cen a způsobů placení poplatků za odpad a zejména v případě zprovoznění webového informačního systému ideální možnost seznámit se s možnostmi a procesy v rámci ISNO (sběrná místa, termíny svozů a plateb, odběratelé, ceny, struktura ISNO, vlivy na ŽP, statistiky obcí a další) pro obyvatele regionu.
Subjekty zapojené do systému
Účast obcí v ISNO je zcela dobrovolná, proto je pro jeho bezproblémové fungování zásadní vhodné nastavení smluvních podmínek pro jednotlivé obce ihned na počátku jeho existence – tak, aby účast spojená s předáním některých kompetencí koordinátorovi byla pro všechny obce uvažované oblasti prokazatelným přínosem. Vznik nesouvislých území a zajištění OH v izolovaných oblastech znamená ztrátu nejdůležitějších synergických efektů, proto je důležité, aby ani v budoucnu nedocházelo k odstoupení nespokojených obcí z již rozběhnutého projektu.
V případě, že je zřizovatelem koordinátora a jedním z hlavních iniciátorů ISNO kraj, je situace do určité míry usnadněna řízením vyšší nezávislou autoritou a jednotlivým obcím jsou již přímo nabízeny podmínky pro vstup do systému a dojednávány jejich úpravy (podmínky pravděpodobně nebudou úplně totožné, neboť musí respektovat místní specifika jako vzdálenost obcí od zařízení a provozovaná zařízení na katastrech obcí, jejich velikost, počet obyvatel, významné průmyslové producenty apod.).
V případě, že kraj není přímým účastníkem vzniku ISNO, je nejvhodnějším řešením založení účelového svazku obcí nebo iniciativa ze strany již existujícího svazku obcí, který může vystupovat v roli koordinátora nebo být jeho zřizovatelem.
Specifickou roli mají podle zákona o odpadech obce s rozšířenou působnosti, které navíc mohou v určitých případech podle zákona č. 128/2000 Sb. o obcích vykonávat některé působnosti dalších obcí. Je proto důležitým požadavkem, aby byly účastníky ISNO právě ORP, jejichž působnost zasahuje na území ISNO, v optimálním případě pak aby se území ISNO cele překrývalo s územími jednotlivých ORP. Nenaplnění tohoto požadavku však formálně není překážkou vybudování a provozu ISNO.
Za účastníky systému označujeme dále soukromé subjekty, které nejsou zřizovateli koordinátora, ale se kterým jsou ve smluvním vztahu. Jde zejména o společnosti zajišťující sběr, svoz, přepravu a skladování odpadu, provozovatele zařízení na úpravu, využití a odstranění odpadu, může se ale jednat také o provozovatele jiných zařízení, poradenské, leasingové a jiné společnosti, podílející se na provozu ISNO.
Přidělování činností odpadového hospodářství v oblasti ISNO je v kompetenci koordinátora, který na základě reálné potřeby vyhlašuje výběrová řízení na poskytování konkrétních služeb po dobu pevně danou v navržených podmínkách. Na základě vybraných kritérií je pak s vítězem výběrového řízení uzavřena smlouva, jejímž podepsáním se po dobu platnosti společnost zapojuje do ISNO.
Poslední skupinou subjektů zapojených do ISNO mohou být opět na základě dobrovolně uzavřených smluv producenti odpadů mimo komunální sféru – tj. živnostníci a drobné podniky zapojené do systému svozu KO, ale také větší průmyslové a zemědělské podniky, pro něž představuje zapojení do systému ekonomický přínos.
Finanční toky v ISNO
Hospodaření ISNO je v kompetenci koordinátora, který zajišťuje ve spolupráci s obcemi jednotnou formou výběr poplatků za odpad od občanů a na základě smluv vyplácí provozovatelům jednotlivých činností OH v oblasti stanovené částky.
Základním příjmem systému jsou poplatky za odpad, hrazené občany podle zákona o odpadech obecním úřadům zúčastněných obcí. Dalšími zdroji může být dle smluv s obcemi v ISNO část základní složky poplatků za ukládání odpadů na skládky v jejich katastru, příjem z pokut uložených obcemi, poplatky od ostatních producentů odpadu mimo komunální sféru a dále investiční dotace určené na výstavbu a provoz zařízení pro nakládání s odpadem.
V opodstatněných případech lze uvažovat také s příjmy z rozpočtu obcí (resp. kraje), zejména pokud před vznikem ISNO obce doplácejí na nakládání s KO a tato částka by se vstupem do ISNO výrazně snížila.
Náklady spočívají především v úhradě za služby poskytované jednotlivými účastníky ISNO (vč. poplatků za úpravu, využití nebo odstranění odpadu), v prostředcích na výstavbu nových zařízení v oblasti a ve vlastním provozu koordinátora. Dále lze uvažovat o nákladech spojených s pořizováním nádob na odpady, informováním veřejnosti, provozem případného telematického systému, platbami pokut a dalšími náklady (např. dodavatelské zpracování studií apod.).
Zdroje
- Kalina, Jiří: Alternativní pohled na integrovaný systém nakládání s odpady. Odpadové fórum, Praha: České ekologické manažerské centrum, 2012, roč. 2012, č. 1, s. 18-19. ISSN 1212-7779. Dostupný z http://www.odpadoveforum.cz/upload/pageFiles/1-pdf.pdf.
- Hřebíček, Jiří a kol. Integrovaný systém nakladání s odpady na regionální úrovni. 1. Brno: Littera, 2009. 202 s. ISBN 978-80-85763-54-6.
- McDougall, Forbes; Draeger, Klaus. Integrovaný systém nakládání s odpady a využití LCA. Odpady. 2003, 5. Dostupný z: http://odpady.ihned.cz/c1-12796210-integrovany-system-nakladani-s-odpady-a-vyuziti-lca.
|
Správným směrem
